Đánh giá tác động của Chương trình phục hồi, phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2022-2023

Ngày 5/12/2021, Ủy Ban kinh tế QH đã tổ chức Diễn đàn Kinh tế Việt Nam 2021 nhằm đánh giá toàn diện, khách quan thực trạng nền kinh tế Việt Nam trong năm 2020 và năm 2021; nhìn lại, đánh giá kết quả các chính sách ứng phó đối với dịch Covid-19; gợi ý chính sách tài khóa, tiền tệ và lao động hỗ trợ phục hồi, phát triển KT-XH giai đoạn 2022-2023. Tiếp đó, đầu tháng 1/2022, Quốc hội đã họp phiên bất thường lần đầu tiên trong lịch sử và đã ban hành Nghị quyết số 43/2022/QH15 ngày 11/1/2022 về chính sách tài khóa, tiền tệ hỗ trợ Chương trình phục hồi và phát triển KT-XH giai đoạn 2022-2023.

Cùng với đó, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 8/1/2022 với các giải pháp thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán ngân sách năm 2022 và Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 10/1/2022 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia năm 2022.

Ngày 30/01/2022, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 11/NQ-CP về Chương trình phục hồi và phát triển KT-XH và triển khai Nghị quyết số 43/2022/QH15 của Quốc hội; trong đó xác định nhiệm vụ, giải pháp cụ thể, chi tiết của từng Bộ, cơ quan, địa phương theo lộ trình, thời gian phù hợp, đảm bảo triển khai nhanh, kịp thời Chương trình phục hồi, phát triển KT-XH 2022-2023.

Quy mô của Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế-xã hội 2022-2023

Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế-xã hội 2022-203 với quy mô ước tính khoảng 347 nghìn tỷ đồng, tương đương khoảng 4,13% GDP năm 2021 (cao hơn các gói hỗ trợ trước đó, tương đương khoảng 4% GDP năm 2020-2021); bao gồm: (i) chính sách tài khóa, với quy mô 237,6 nghìn tỷ đồng, tương đương 2,83% GDP năm 2021 (gồm các chính sách miễn, giảm thuế, phí, đầu tư phát triển y tế, an sinh xã hội, lao động, việc làm; hỗ trợ doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh; phát triển kết cấu hạ tầng,…); (ii) chính sách tiền tệ với quy mô khoảng 46 nghìn tỷ đồng, tương đương 0,55% GDP cùng với các chính sách chưa lượng hóa được (bao gồm tiếp tục cơ cấu lại thời hạn trả nợ và giữ nguyên nhóm nợ, miễn, giảm lãi vay đối với khách hàng bị ảnh hưởng bởi dịch Covid-19 theo tinh thần Thông tư 03 và 14/2021; điều tiết thanh khoản phù hợp, tạo điều kiện thực hiện chương trình hỗ trợ lãi suất; tiếp tục tái cấp vốn đối với Ngân hàng CSXH để cho người sử dụng lao động vay trả lương ngừng việc, trả lương phục hồi sản xuất cho người lao động; nhập khẩu vắc xin, thuốc điều trị và thiết bị, vật tư y tế…); (iii) chính sách an sinh xã hội với giá trị 53,1 nghìn tỷ đồng, tương đương 0,63% GDP (cho vay ưu đãi hỗ trợ việc làm, mua nhà ở xã hội; cho vay ưu đãi sinh viên, đồng bào thiểu số; hỗ trợ tiền thuê nhà cho người lao động… ); (iv) các chính sách khác với quy mô 10 nghìn tỷ đồng (0,12% GDP). Tổng hợp lại, giá trị danh nghĩa (hay còn gọi là quy mô lan tỏa) của Chương trình ước tính khoảng 517,4 nghìn tỷ đồng (6,16% GDP) và ước thực chi khoảng 346,8 nghìn tỷ đồng (4,13% GDP).

Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 30/1/2022 đã đưa ra 5 nhóm nhiệm vụ, giải pháp bao gồm: (i) mở cửa nền kinh tế gắn với đầu tư nâng cao năng lực y tế, phòng, chống dịch bệnh; lộ trình mở cửa lại du lịch, vận tải hàng không, dịch vụ giải trí... sẽ được cấp có thẩm quyền hướng dẫn triển khai trên cơ sở đảm bảo an toàn dịch bệnh; (ii) đảm bảo an sinh xã hội, việc làm; (iii) hỗ trợ phục hồi doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh; (iv) đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các dự án quan trọng, cấp thiết, có tính lan toả lớn và giải ngân nhanh, hấp thụ ngay vào nền kinh tế; và (v) cải cách thể chế, cải cách hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh. Cùng với đó, Chính phủ đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết 02, các giải pháp đột phá, thúc đẩy chuyển đổi số, kinh tế số, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn gắn với phát triển bền vững...v.v.

Tác động của Chương trình phục hồi và phát triển KT-XH 2022-2023

TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV đánh giá tác động của Chương trình phục hồi này đối với tăng trưởng và cân đối tài khóa theo 2 kịch bản: (i) Kịch bản 1 (KB tích cực, hiệu quả): các gói hỗ trợ được giải ngân đạt khoảng 40% năm 2022 và 50% năm 2023; (ii) Kịch bản 2 (KB tiêu cực, giải ngân chậm): việc giải ngân chậm so với dự kiến, tỷ lệ giải ngân thấp chỉ đạt 30% năm 2022 và 40% năm 2023.

Tác động đối với tăng trưởng kinh tế: Chương trình tác động đến cả phía cung và phía cầu, góp phần khôi phục và thúc đẩy các hoạt động đầu tư, sản xuất và tiêu dùng. Với kịch bản 1, các gói hỗ trợ được giải ngân hiệu quả theo đúng tiến độ đề ra (tỷ lệ giải ngân đạt khoảng 90% cho cả 2 năm); tăng trưởng GDP có thể đạt 6,5-7% năm 2022 và 7-7,5% năm 2023. Với kịch bản 2 (tỷ lệ giải ngân đạt khoảng 70% cho cả 2 năm), tăng trưởng GDP sẽ thấp hơn khoảng 1-1,5 điểm % so với kịch bản 1, chỉ đạt khoảng 5-5,5% năm 2022 và 6% năm 2023.

Đối với lạm phát: lạm phát Việt Nam dù tăng chậm hơn các nước song cũng đang tiềm ẩn nguy cơ gia tăng do áp lực lạm phát toàn cầu, giá cả hàng hóa ở mức cao cùng với đà phục hồi kinh tế; độ trễ của các chính sách tài khóa, tiền tệ mở rộng bao gồm cả Chương trình phục hồi (cung tiền tăng thêm khoảng 1,4–1,73 điểm % mỗi năm 2022-2023, theo Kịch bản 1, là mức không nhiều so với mức tăng trưởng cung tiền bình quân 14%/năm giai đoạn 2016-2021 hay khoảng 9,5% riêng năm 2021). Dự báo lạm phát năm 2022-2023 sẽ ở mức 3,5-3,8%, cao hơn trung bình toàn cầu và các nước ASEAN, cao gấp gần 2 lần năm 2021. Với mục tiêu kiên trì ổn định kinh tế vĩ mô và một số yếu tố hỗ trợ kiềm chế lạm phát như nguồn cung hàng hóa dồi dào, lực cầu tiêu dùng không đột biến, khả năng chưa điều chỉnh một số mặt hàng do Nhà nước quản lý, phối hợp chính sách ngày càng tốt hơn, khả năng lạm phát sẽ được kiểm soát dưới mức mục tiêu 4%. 

Đối với các chỉ tiêu cân đối tài khóa: việc triển khai các chính sách nêu trên sẽ khiến các chỉ tiêu thâm hụt ngân sách, nợ công, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ tăng cao hơn trong giai đoạn 2022-2023. Đây là lựa chọn chính sách phù hợp khi chính sách tài khóa còn dư địa tương đối lớn và thuận lợi so với chính sách tiền tệ, đồng thời phù hợp với xu hướng chung toàn cầu nhằm ưu tiên hỗ trợ phục hồi, phát triển KT-XH.

Về thâm hụt ngân sách: với Chương trình phục hồi, chính sách tài khóa sẽ đóng vai trò trọng yếu, phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền tệ và các chính sách khác. Với kịch bản tích cực (tỷ lệ giải ngân đạt 85-90%), dự kiến thâm hụt ngân sách sẽ tăng thêm khoảng 125.000-130 nghìn tỷ đồng/năm trong giai đoạn 2022-2023. Với kịch bản tiêu cực, tỷ lệ giải ngân thấp hơn, chỉ đạt khoảng 65-70% trong hai năm 2022-2023, thâm hụt NSNN tăng thêm trung bình khoảng 90.000-105.000 tỷ đồng/năm. Theo đó, thâm hụt ngân sách/GDP theo kịch bản tích cực ước tính ở mức 5,5% GDP năm 2022 và 5,6% GDP năm 2023, cao hơn 0,2-0,3 điểm % so với kịch bản tiêu cực.

Về nợ công: để đáp ứng nhu cầu tài chính cho Chương trình phục hồi, nợ công sẽ tăng cao hơn trong giai đoạn 2022-2023. Với kịch bản tích cực, nợ công có thể ở mức 45-46% GDP năm 2022 (cao hơn 0,8-1,8 điểm % so với năm 2021) và 47-48% GDP năm 2023 (cao hơn 1-2 điểm % so với năm 2022). Với kịch bản tiêu cực, nợ công/GDP sẽ cao hơn kịch bản 1 khoảng 0,5-1 điểm % (do GDP tăng trưởng thấp hơn). Tuy nhiên, nợ công vẫn trong ngưỡng an toàn (cách ngưỡng 60% GDP khoảng 12-13 điểm %); đồng thời, việc tăng nợ công không đáng lo ngại nhờ tăng tỷ trọng vay trong nước với lãi suất khá thấp, việc sử dụng vốn vay có mục đích rõ ràng và khả năng hấp thụ được chú trọng.

Về nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ: cuối năm 2021, ước tính nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ khoảng 23% tổng thu NSNN (thấp hơn ngưỡng giới hạn 25%). Một trong những giải pháp huy động nguồn lực chủ yếu là phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) trong nước bao gồm cả kỳ ngắn hạn; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ có thể tăng lên mức 25-26,5% tổng thu NSNN trong 2 năm (2022-2023). Với việc sử dụng vốn vay kỳ vọng hiệu quả hơn cộng với lượng TPCP đáo hạn trong giai đoạn 2022-2025 không lớn (trung bình khoảng 45.000-50.000 tỷ đồng/năm, thấp hơn so với mức đáo hạn kỷ lục của năm 2021 (160.000 tỷ đồng) cùng với nguồn thu ngân sách gia tăng do kinh tế phục hồi và chính sách tận thu, đa dạng hóa nguồn thu; nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ sẽ được điều tiết dần trở về quỹ đạo (khoảng 22-23% tổng thu NSNN năm 2024-2025) và trong ngưỡng an toàn dưới 25% trong cả giai đoạn 2021-2025.

Một số kiến nghị

Để Chương trình phục hồi đạt mục tiêu đề ra cũng như đảm bảo thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH 2022-2023 và có thể cả giai đoạn 2021-2025, TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV có 7 kiến nghị như sau.

Một là, Chính phủ cần sớm ban hành và chỉ đạo thực hiện tốt Chương trình phòng chống dịch 2022-2023, với phương châm nhất quán là "sống chung an toàn với Covid", trong đó cần quan tâm, có kế hoạch tổng thể về nâng cao năng lực y tế.

Hai là, các bộ, ngành cần sớm ban hành hướng dẫn thực hiện Nghị quyết 11 của Chính phủ về Chương trình phục hồi, phát triển kinh tế-xã hội 2022-2023 và triển khai Nghị quyết số 43 của Quốc hội; đảm bảo thực thi hiệu quả Chương trình này, cũng như gắn kết Chương trình này với Chương trình phòng chống dịch, đề án cơ cấu lại nền kinh tế và 3 đột phá chiến lược.

Ba là, đẩy nhanh, quyết liệt cải cách thể chế, cải thiện môi trường đầu tư - kinh doanh; kiên quyết tháo gỡ rào cản, vướng mắc sớm nhất có thể như tinh thần Nghị quyết 02 của Chính phủ. Sớm sửa đổi các bộ luật được sự quan tâm lớn của người dân và doanh nghiệp hiện nay như luật Đất đai, luật Nhà ở,…v.v.

Bốn là, chú trọng nâng cao hiệu quả phối hợp chính sách, nhất là giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ và các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm: (i) thực hiện thành công Chương trình phục hồi, phát triển KT-XH, (ii) kiểm soát rủi ro phát sinh, rủi ro lạm phát và rủi ro tài khóa (do phải chấp nhận nợ công, thâm hụt ngân sách, nghĩa vụ trả nợ, tín dụng tăng trong tầm kiểm soát), (iii) kiểm soát rủi ro hệ thống tài chính (đan xen giữa lĩnh vực ngân hàng - chứng khoán - bảo hiểm)…v.v.

Năm là, đẩy mạnh cơ cấu lại nền kinh tế nhằm có thể huy động và phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn. Chính phủ cần sớm ban hành các đề án cơ cấu lại của các cấu phần quan trọng (DNNN, TCTD, đầu tư công và đơn vị sự nghiệp công…) nhằm thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII và NQ 31/2021/QH15 về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021-2025 của Quốc hội.

Sáu là, Quốc hội, Chính phủ chỉ đạo đẩy nhanh xây dựng thể chế, hành lang pháp lý cho quản lý, phát triển kinh tế số, xã hội và chính quyền số. Theo tính toán của TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV, chuyển đổi số thành công có thể giúp GDP tăng trưởng thêm từ 0,53-1,85 điểm %/năm từ nay đến năm 2030, tùy thuộc vào mức độ chuyển đổi số.

Bảy là, hết sức chú trọng tạo điều kiện phục hồi, phát triển doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh. Theo đó, cần đẩy nhanh thực hiện hiệu quả các gói hỗ trợ; tăng tính gắn kết giữa các khối doanh nghiệp (trong nước với FDI, lớn với nhỏ); áp dụng chuẩn mực quản trị theo thông lệ đối với mọi loại hình doanh nghiệp (bao gồm cả DNNN); khuyến khích các hộ kinh doanh chuyển đổi thành doanh nghiệp siêu nhỏ thành công và hiệu quả; đồng thời, tạo điều kiện để xây dựng một số doanh nghiệp lớn (đầu đàn) dẫn dắt trong kiến tạo, kết nối các chuỗi giá trị; và hỗ trợ doanh nghiệp chuyển đổi số.